Esta é uma semana decisiva para a reforma tributária no Congresso Nacional, tida por muitos como a melhor chance de aprovação nos últimos trinta anos, a proposta discutida desde a legislatura anterior, conta com o apoio e empenho do Palácio do Planalto, e dos presidentes das duas Casas, Arthur Lira e Rodrigo Pacheco.
No último dia 22, após reunião do presidente da Câmara com governadores, o relator deputado Aguinaldo Ribeiro apresentou a versão preliminar do texto. Tendo como base a PEC 45/19, elaborada à época pelo atual secretário extraordinário da Reforma Tributária do Ministério da Fazenda, Bernad Appy e protocolada pelo deputado Balei Rossi (MDB), a proposta passou por um importante período de amadurecimento e discussão no Congresso.
Ao final da reunião com os governadores, Arthur Lira resumiu o cerne da questão tributária nacional com a frase: “reforma tributária é consenso no abstrato e abstrato no concreto”. Ou seja, apesar do consenso entre técnicos e políticos sobre a complexidade, ineficiência, o custo do sistema brasileiro e a necessidade de sua modernização na direção das melhores práticas internacionais desde antes da Constituinte, durante todas as tentativas de reforma anteriores, as tensões e ou disputa de interesses entre os vários setores econômicos e, em especial, relacionadas ao pacto federativo foram impeditivas.
Para se perceber a singularidade da conjuntura atual e fatores que a permitem, é preciso uma reflexão mais ampla a partir de uma perspectiva de análise de políticas públicas sobre como se deu a construção dos arranjos institucionais e sua natureza da política tributária brasileira, bem como, a influência do path dependence (consiste no peso ou influência das políticas do passado na percepção dos atores durante novas discussões sobre o tema) nos processos de tomada de decisão das últimas décadas.
Um dos pontos centrais da atual irracionalidade da política tributária está relacionado com o legado e arranjo institucional construído com novas regras constitucionais no início dos anos de 1960. Aquela que até então à época, podia ser considerada a reforma mais abrangente e modernizante do sistema, também foi responsável por dar início ao path dependence. Ou seja, quando o governo militar construiu um Imposto Sobre Valor Agregado (IVA), com estruturas de competência e poder arrecadatório dividido entre as três esferas (União, estados e municípios), acabou por criar um modus operandi, no qual os entes subnacionais enxergaram alguma independência e autonomia financeira do governo central.
Na verdade, a própria adoção de um IVA fatiado veio da pressão de estados e municípios, revelando que, mesmo em um governo militar, a força dos atores da Federação foi capaz de influenciar na política tributária e ao longo dos próximos momentos decisórios da história brasileira ficará claro o peso deste arcabouço institucional para atuação destes atores.
Durante o período da Constituinte o sentimento de descentralização era mais forte do que o desejo de implementar eficiência e racionalidade ao sistema via soluções apontadas pelos técnicos, como o Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada), no qual a ausência da União nas arenas decisórias que antecederam a votação em plenário permitiu que estados e municípios construíssem um acordo capaz de promover a diminuição dos recursos da União.
Neste momento histórico, os atores federativos subnacionais passaram a se dividir entre os estados ricos, das regiões Sul e Sudeste, e pobres das regiões Centro-Oeste, Norte e Nordeste. Pela defesa de seus interesses, perpassaram até mesmo a questão político partidária. Essa divisão formada na Constituinte foi fundamental para impedir os avanços das discussões de construção de IVA nacional em discussões futuras.
Assim, começou-se a desenhar como natureza da política tributária a dificuldade de construção de um pacto federativo voltado para maior eficiência econômica, uma vez que se preferiu o fortalecimento da Federação em detrimento da União, ou ainda, a garantia de autonomia para estados e municípios sobre seus impostos, frente a necessidade de simplificar o sistema tributário.
Ao longo dos anos de 1990 e 2000 fica claro que as mesmas dificuldades de concertação do pacto federativo continuaram nas discussões de aperfeiçoamento da reforma tributária.
A divisão que ocorreu a partir da Constituinte, entre os estados ricos, das regiões Sul e Sudeste, e pobres das regiões Centro-Oeste, Norte e Nordeste se perpetuou ao longo do tempo. Na verdade, essa ruptura foi fundamental para impedir o avanço da proposta de unificação de IPI, ICMS e ISS durante as tentativas de reforma do IVA no governo Collor, Fernando Henrique e Lula, uma vez que os estados mais ricos, especialmente São Paulo, não quiseram abrir mão de sua arrecadação.
Nestas tentativas de reformas fica latente também a força dos governadores sobre o Congresso Nacional, em que mesmo o presidente Lula em 2008, no auge de sua popularidade e força no parlamento, não foi capaz de romper com o poder de veto exercido pelos governadores de São Paulo e Minas Gerais sobre suas bancadas para aprovar a proposta.
Neste interim, após a Constituição de 1988, a União sofreu dupla pressão por parte da sociedade, por meio da criação da obrigação de garantia dos direitos sociais, como por exemplo, implementação do sistema de seguridade social, educação e saúde universal, e redução de recursos por meio da descentralização fiscal. Isso levou, ao longo dos anos seguintes, a busca pela ampliação dos seus recursos por meio da criação e aumento das contribuições sociais que não fossem divididas com estados e municípios, bem como, a criação de legislação que permitia a desvinculação de receitas tributárias, iniciando com 20% nos anos de 1990 e até os atuais 30%, após alteração proposta pelo governo de Michel Temer em 2018.
Outro ponto a ser analisado é o fato de as alterações nas estruturas do Estado, em especial as reformas, não serem isentas de impacto a um setor ou outro da sociedade gerando assim trade-offs ou custo de transação.
No caso da reforma tributária e pacto federativo, o trade-off principal para instalação de um novo Imposto Sobre Valor Agregado, que concentre o IPI, ICMS, ISS, PIS e COFINS em um único imposto com tributação no destino e não na origem, diz respeito ao impacto orçamentário para estados e municípios e a impossibilidade de concessão de isenções fiscais para atração de investimentos (o que gerou guerra fiscal).
Uma vez implementado, um novo IVA, nas propostas anteriores, significaria um impacto direto na arrecadação e por conseguinte na diminuição de realização de políticas públicas por partes dos governos, implicando diretamente nos projetos de reeleição ou de construção de um sucessor.
O cálculo eleitoral, comumente, permeia a vida e ação dos atores no processo decisório, embora não seja o único, mas é um dos principais. Assim, este custo de transação também fez se fator importante para impedir os avanços anteriores.
Voltando à cena atual, a maior inovação da proposta em discussão está justamente em conseguir distensionar o processo decisório, ao retirar do curto e médio prazo os impactos da aprovação da reforma tributária. Ao invés de implementação imediata, a proposta prevê a implementação gradual.
O relatório apresentado pelo deputado Aguinaldo Ribeiro (PP-PB) prevê que para a sociedade o IBS (Imposto Sobre Bens e Serviços) será implementado ao longo 10 anos, tendo uma alíquota inicial de calibragem, para permitir o estabelecimento de alíquota final de modo a não gerar aumento de impostos e garantir a arrecadação. Para estados e municípios, está previsto um processo de transição federativa, por conta da mudança da tributação da origem para o destino, o fim da guerra fiscal e também os benefícios concedidos a empresas e setores da economia, com a criação de dois fundos compensatórios com previsão de durarem 50 anos, de 2029 a 2078. Ou seja, a mudança do sistema ocorrerá, mas os impactos da mudança para os entes subnacionais contarão com um processo de aterrisagem lenta e gradual.
Apesar do estágio avançado, a atual proposta ainda precisa dirimir alguns pontos de resistência, tais como: o volume de recursos compensatórios para estados e municípios; a falta de acordo entre estados das regiões Sul e Sudeste com Centro-Oeste, Norte e Nordeste sobre o fundo de desenvolvimento regional e sua destinação exclusiva ou não para as regiões menos desenvolvidas; a forma de gestão do fundo compensatório; o impacto sobre o setor de serviços. Ou seja, o cerne da discussão se perpetua dentro daquilo que foi constituído como natureza da política tributária nacional, o pacto federativo.
Entretanto, o empenho e força do Governo Federal em aproveitar a reforma já discutida anteriormente no Congresso ao invés de criar a sua própria terá papel fundamental para garantir os arranjos institucionais que diminua os custos de transação e garanta a votação necessária para aprovação da PEC na Câmara dos Deputados.
Por fim, apesar dos avanços da reforma tributária, pontos centrais de entraves anteriores característicos do arranjo institucional, as quais deram origem ao sistema brasileiro e criaram as condicionantes da natureza da política, ainda refletem nos principais desafios de aprovação da PEC.